英雄联盟下注平台_刘尚希:财政改革简政放权同时上收部分支出责任

2019-11-08
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財政改革因其牽涉甚廣,且曆來作為全麵改革的突破口,在十八屆三中全會的當口,被外界給予很高期望。但對於財政改革,各方利益訴求點不同,也使得相關[問題 的英 文:foul-ups]爭論[很大 的英 文:huge]

在中央明確指出三中全會將[討論 的英 文:discussion]全麵改革的議題,財政改革能扮演什麽角色?政府層級,究竟[應該 的拚音:yīng gāi]是三級,還是五級政府?曆時19年的分稅製,運行過程中產生了諸多問題,未來改革該怎麽調整?地方政府與中央政府的關係是什麽樣的?反複[強調 的英 文:emphasised]的地方主體稅[體係 的拚音:tǐ xì][建設 的英 文:building],應該遵循什麽原則?就此,《21世紀[經濟 的拚音:jīng jì]報道》[記者 的英 文:journalists]采訪了財政部財政[科學 的拚音:kē xué]研究所副所長劉尚希。

營造更公平的環境

《21世紀》:財政改革在接下來全麵改革中,處於一個什麽[地位 的英 文:Brydon]

劉尚希:現在社會各界對於財政改革充滿期待,[希望 的拚音:xī wàng]能發揮財政改革牽一發而動全身的改革杠杆效益,推動全方位的改革〖英雄联盟下注平台周报〗。財政不隻是收錢、花錢那麽簡單,它是國家治理的重心。

黨的十八大報告提出,到2020年實現國民生產總值和城鄉居民收入翻番,全麵建成小康社會,建設經濟、政治、社會、文化和生態文明。全麵建成小康社會的目標,[可以 的英 文:can]簡化處理好政府、市場和社會三者的關係;財政改革應該放在這個框架下來定位。

一是政府和市場的關係。市場在資源配置中起基礎性作用,政府隻幹市場不能發揮作用的公共領域,從宏觀上引導資源配置。財政改革重在為市場創造一個更好的體製環境,發揮財政的激勵與約束作用。

二是政府與社會的關係。政府原來包攬了太多社會事業,如[教育 的英 文:education]、科研、醫療[服務 的拚音:fú wù]、文化、慈善等,力有所不及,資源分配也存在諸多不公平。財政改革一方麵要調整支出結構,增加社會性支出,提供更多更優質的公共服務;另一方麵要處理好財政與事業單位、民間社會組織之間的關係,發揮民間的力量,可以購買公共服務。

三是市場與社會的關係。我國市場領域產生的[許多 的英 文:many]“不講良心”的[事情 的拚音:shì qing],除了監管缺失,跟社會發育嚴重滯後密切相關。用社會理性去約束經濟理性,避免一切向錢看所導致的人性扭曲和社會畸形。促進社會的發育,也離不開財政的[支持 的英 文:support]

《21世紀》:對於調整政府、市場和社會三者的關係,財政改革具體能做些什麽?

劉尚希:財政改革應該營造一個更公平的環境。如完善稅製,保證稅收中性,要均衡稅負,[不要 的拚音:bù yào]產生過多扭曲。現在進行的營改增,就是中性化的稅製改革,能減少重複征稅,促進產業分工■英雄联盟下注平台全球旅游■。再如政府采購市場,應該平等開放,讓各類[企業 的拚音:qǐ yè]都能平等地參與進來。

應該推進公共產權改革,讓各個市場主體,以公平的[價格 的拚音:jià gé]使用公共資源,並獲得相應的收益。公共產權[包括 的英 文:included]土地、礦產資源、景區、[海灘 的英 文:beaches]、河流等公共[自然 的英 文:natural]資源,還包括科研、文化、教育、醫療等社會領域傳統事業單位,再者還有國有企業。

在公共產權改革基礎上,應明確公共產權和私人產權的平等地位,消除行政壟斷。劃分中央與地方在國有產權[管理 的拚音:guǎn lǐ]中的責任義務以及收益;國有產權的收益,應通過公共[預算 的拚音:yù suàn],實現全民共享。

國有資產管理方麵,應明確國企定位,除了[一些 的拚音:yī xiē]特殊領域,[其他 的拚音:qí tā]應放開市場準入。如軍工、航天等涉及國家[安全 的拚音:ān quán]的領域,宜采用國有組織[形式 的英 文:form],但不能大包大攬,可通過政府購買[產品 的英 文:product]、技術和服務的方式,將相關環節剝離給其他市場主體。再如電網、[鐵路 的英 文:railroad]等自然壟斷,或者石化[這樣 的英 文:then]的戰略性資源,國家應保持一定控製力,其他可開放讓民間資本進入。

政府應該與市場劃清界限。如在產業扶持政策上,要給市場明確的預期,政策終有退出的[時候 的拚音:shí hou];產業的發展應該更多靠企業自身發展,交給市場,而不能過[度 的英 文:attitudes]依賴財政扶持。

對於社會公共服務提供方麵,政府可以向社會放權,更多交給民間力量來完成;對於醫院、[學校 的拚音:xué xiào]、科研院所,既可以是營利性組織,也可以是公益性組織,財政政策需從中找到平衡點;鼓勵諸如準盈利組織、準公益性組織等多種組織形態的發育。

不同於聯邦製的分稅製

《21世紀》:分稅製是目前各級政府間的基本財政框架。什麽是分稅製,分稅製反映了各級政府間[一種 的英 文:one]什麽關係?

劉尚希:目前國內對於分稅製的[認識 的英 文:known]有諸多誤區。很多都習慣照搬聯邦製國家的分稅製安排,並希望通過削減政府層級,來迎合聯邦製國家分稅製的安排。殊不知,我國作為單一製國家,國家治理結構跟聯邦製國家[完全 的拚音:wán quán]不同。1994年分稅製從誕生之初,就跟聯邦製國家分稅製存在本質上的區別。

1994年我國實行分稅製改革,明確了中央與地方的財政關係。在我國的話語體係中,“地方”是指中央以下政府的總稱。盡管地方政府內部有多個層級,但相對於“中央”而言,地方是指一個整體,按照現行法律規定,包含省、市、縣、鄉(鎮)四級政府,而不是單指其中的某一級政府。

分稅製,為國家層麵的財政框架,是與我國國家治理架構相適應的。從我國的國家治理結構來觀察,實際上隻有兩個層次:中央與地方。地方是一個整體,省級、地市級、區縣級、鄉鎮級之間的權限劃分在不同地方可以不同,這屬於“地方治理”的範疇。地方立法權歸地方的最高政府——省級政府,省以下政府不能分享。

聯邦製國家的治理結構,跟我國完全不同。在美國,聯邦和州不是上下級關係,而是平等的主體契約關係。我國是單一製國家,中央政府的權力不是來自於地方政府,相反,地方政府的權力倒是來自於中央政府,地方政府是在中央政府賦予的權限範圍之內活動的。

所謂分稅製,也是指中央與地方之間;至於地方內部各層級之間是否實行分稅製,由地方政府自主決定,不一定要照搬國家層麵的分稅製。

《21世紀》:國外成熟的分稅製國家,基本是三級政府。有專家[建議 的拚音:jiàn yì],縮減政府層級,來實現規範的分稅製。[我們 的英 文:we]能做到聯邦製國家那樣清楚劃分各級政府的事權嗎?

劉尚希:我國事權劃分,是按照事權要素劃分,分為事權的決策權、執行權和支出責任。除了國防、外交完全屬於中央政府,其他領域的事權,基本由中央和地方共享:中央更多掌握決策權,地方更多掌握執行權和支出責任。

中央決策地方出錢,或中央政府出一部分,地方政府也出一部分,就是常說的“上麵點菜,下麵買單”。這促成了我國這種單一製國家的獨特治理架構:我國的中央政府是[世界 的英 文:world][最小 的拚音:zuì xiǎo]的中央政府,中央公務員占全國的比重大概是5%-6%,地方公務員占大頭;在財政支出中,中央的比重隻有15%,地方的比重占到85%。

和西方國家相比,我國的中央政府是個“小政府”。中央政府隻有決策能力,使得中央政府僅在國防和外交領域具有執行能力,其他領域都需要嚴重依賴地方政府,需要通過發文件和開會來傳達決策。

[因此 的英 文:therefore]我們的事權劃分方式,完全不同於聯邦製國家。因此,地方政府由幾個層級組成,四級、三級或者二級[都是 的英 文:All are]一個次要的問題。這僅僅是地方治理的內容,各地可因地製宜。

簡政放權+上收支出責任

《21世紀》:目前分稅製運行[主要 的英 文:main]存在什麽問題?該[如何 的拚音:rú hé]改進?

劉尚希:明白國家治理與地方治理的區別後,相對應的,分稅製目前運行的問題主要包括兩個方麵:一是中央與地方的關係需要調整;二是地方內部的關係也需要調整。

首先,中央與地方的關係。市麵上有流行的說法叫做“事權層層下移,財權層層上移”,能表明現在財政體製運行的矛盾——支出責任更多由基層政府承擔;但也有不準確的地方。如果籠統地說“事權”,而不考慮“事權”的構件——因為事權一直都是由中央和地方共享,中央更多行使決策權,地方更多行使事權的執行權和支出責任——所以,不能籠統地說“事權下移”。

按照1994年分稅製改革的設想,中央政府收入比重60%,支出比重40%;地方收入比重40%,支出比重60%,這樣中央政府能去平衡地區差距。目前的趨勢是,中央財政占比越來越低,2012年降到了48%。麵對這種趨勢,即使不進行“營改增”,中央與地方的財權劃分也需要調整。

同時,地方財政支出占比達到85%,監管[成本 的拚音:chéng běn]高,導致資金損失浪費較大。這使得財政績效很難提高。

為此,需要做雙向的調整。一方麵,要將部分事權的決策權下放給地方,所謂“簡政放權”,因為地方更了解實際情況,能做出更[有效 的拚音:yǒu xiào]率的決策。另一方麵,則需要將部分事權的執行權上移到中央,擴充中央政府的規模,這[可能 的英 文:would]牽涉到部分事項的“垂直管理”,當然部分事項可能仍要委托地方代辦。

有很強外溢性的事項,其執行權和支出責任應該上移到中央,比如大江大河的治理、邊防;再如涉及到全國人口流動,其基本養老等。

再者,就是地方內部的財政關係也要調整。1994年分稅製,本來是處理中央與地方的關係,但地方內部也多照搬分稅製的模式,將剩下的稅種在各級政府間進行配置,過度強調“層級財政”,而忽略了轄區責任。

層級財政的一個結果是,分級吃飯,各管各的,省級主要管省本級財力均衡,而不重視轄區內的財力均衡。市一級也是如此。地方政府內部,上級政府權力大,就將稅權更多地掌握在[自己 的拚音:zì jǐ]手裏,而將支出責任下移給基層政府。2005年前,基層財政困難,半數鄉鎮發不出工資,就是這個原因造成的。

後來,中央政府通過係列措施,省級政府若給市縣政府以轉移支付,能獲得財政獎勵,通過這種“胡蘿卜加大棒”的做法,才使得基層政府的財力得到基本保障。但這也是治標的辦法,治本的辦法是要強調地方各級政府的“轄區責任”。即各級政府除了保證本級財力的均衡,還需要照顧到轄區內縱向和橫向的財力均衡。

加強轄區責任意識,才能使一些不適合發展的地方被解放出來。一些主體功能區,本來應該承擔生態責任,但在分級吃飯財政的逼迫下,不適合發展工業,也被迫發展工業,造成生態環境的破壞。

我國目前是五級政府,中央不可能管到縣、鄉級別的事務,隻有強化地方政府的財政轄區意識,才能使真正實現地方各級政府財力與事權相匹配。如當前反映縣級財政支出中,教育占很大比重,負擔很重,未來可將部分支出責任上移到市級甚至省級,來保證各級政府財力的均衡。

地方稅配置應以“消費”為稅基

《21世紀》:當下營改增,使得地方喪失主體稅種。不少省份在呼籲中央將更多財力或者財權下移給地方,您怎麽看?

劉尚希:從當前中央與地方的財力配比上,中央財政占比[已經 的英 文:have been]不到一半,給地方進一步擴大財力不現實。世界範圍內,中央財政占大頭是很普遍的。另外,現在很多小稅種本來就是歸屬地方的,從數量上看,也不存在給地方擴大財權的問題。

關於地方主體稅種建設,關鍵在於完善地方稅製,先要明確地方稅製以什麽為稅基,再來決定哪些稅種給地方。地方稅由共享稅和獨享稅構成。對於地方獨享稅的構建,我[覺得 的拚音:jué de]應該放到“消費”上,不能放到“生產”上,打造以“消費”為稅基的地方獨享稅種。

如果地方稅收主要來自於“生產”環節,則地方的努力則會指向生產,熱衷於搞各種大型工業項目。這既不利於節能減排和環境改善,與生態文明建設相悖。轉移到“消費”上,有利於擴大消費、內需,對城鎮化也能起到促進作用,因為人多的地方,消費多,稅收自然也多。諸如動產消費、不動產消費、服務消費、文化消費、健康消費等等,都可以[成為 的英 文:Become]地方稅基。

再者是具體稅種。消費稅,可考慮[大部分 的英 文:centipede]留給地方。消費稅進一步擴大征稅範圍是既定的方向,對於一些高檔消費品,如遊艇、私人[飛機 的英 文:用來打的]等消費稅可留給地方。另外,車購稅也以消費為稅基,可考慮從現在的中央稅轉為地方稅。

(編輯:SN094) 。

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